Actos administrativos: aporte jurisprudencial.
| Autor | De Ilija, Raiza Ojeda |
Los actos administrativos constituyen, la forma de manifestación por excelencia de la actividad administrativa, por su naturaleza y carácter los actos administrativos inciden en la esfera jurídica de los administrados a quienes se dirigen, creando o modificando o extinguiendo una situación jurídica determinada.
El gran jurista alemán Otto Mayer, define el acto administrativo "Como un acto de autoridad que emana de la Administración y que determina frente al súbdito, lo que para él debe ser derecho en un caso concreto" (1.949.Tomo I:126).
Asimismo, el mismo autor dice que "el Derecho Administrativo Moderno" está dominado por el concepto de acto administrativo, afirmación que sigue siendo rigurosamente cierta, no obstante las transformaciones de toda clase que desde entonces se han producido incluidas, desde luego, las con tanta trascendencia acecidas en los últimos tiempos. Es por ello que el acto administrativo es una categoría jurídica fundamental, incluso central, en la formación y desarrollo hasta nuestros días del Derecho Administrativo.(Meilán Gil 2009.p.369).
EI acto administrativo per se produce efectos jurídicos relativos a la creación, modificación o eliminación de situaciones individuales o generales, o la aplicación a un sujeto de derecho de una situación jurídica general. (PCA. 01-02-83. Magistrado Ponente: Román Duque Corredor. RDP, No. 13, enero o marzo. 983,pp. 111-112.)
El acto administrativo, manifestación por excelencia de la actuación administrativa y elemento que conforma conjuntamente con la sentencia y el acto normativo la clásica trilogía de manifestaciones autoritarias atribuidas a los poderes del Estado encuentra su regulación en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, Capitulo II De los Actos Administrativos) de las Disposiciones Generales
La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en su artículo 7, define el acto administrativo de la manera siguiente:
"Se entiende por acto administrativo, a los fines de esta Ley, toda declaración de carácter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la Ley, por los órganos de la Administración Pública"
Tal y como se evidencia, de la lectura del artículo anterior, puede decirse que en la misma se acogió la noción formal u orgánica de acto administrativo, al expresar y calificar que para que tenga tal carácter tiene que emanar de los órganos de la Administración Pública, lo anterior generó controversia en la doctrina, elevándose incluso la discusión a nivel jurisprudencial, algunos autores manifiestan que era necesario calificar como actos administrativos, los actos de los otros poderes públicos de contenido esencialmente administrativo, uno de los autores que mantiene esta posición es Brewer-Carias cuando expresa que la definición de acto administrativo, contenida en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es incompleta y errada por que, definitivamente, en el ordenamiento jurídico venezolano, el acto administrativo no es sólo el que emana de los órganos de la Administración Pública, sino es también el acto sublegal que emana de las Cámaras legislativas, por ejemplo en ejercicio de la función administrativa (nombramiento del secretario de una comisión parlamentaria), o también el acto que emana de los órganos judiciales, por ejemplo (nombramiento del personal administrativo del Tribunal Supremo). (1982: 139).
Otra corriente de opinión, estimaba, que la noción de acto administrativo, debía quedar limitada a los actos emanados de los órganos administrativos, posición esta recogida por el legislador.
Araujo-Juárez manifiesta que el acto administrativo en principio debe ser un acto jurídico emanado de la Administración Pública en cualquiera de sus ramas, ya sea la Administración Pública Nacional, la Administración Pública Estadal o la Administración Pública Municipal, así como de los entes descentralizados funcionalmente con forma de Derecho Público (Art.29,num.1 de la LOAP). con esto pues, se debe acoger el criterio orgánico o subjetivo para determinar el acto administrativo, pero no es suficiente, es necesario entonces, ya hemos dicho, que no todos los actos jurídicos que emanan de una Administración Pública son actos administrativos, y entonces hay que completar el criterio orgánico con el criterio material del ejercicio de la potestad administrativa otorgada y por último de acuerdo con la forma y requisitos establecidos por la legalidad o el ordenamiento jurídico (criterio formal). Sólo así cabe diferenciar entonces, la categoría jurídica de los actos administrativos de los otros actos jurídicos emanados de la Administración Pública o de otro órgano del Poder Público(2011.31).
Al analizar los elementos que componen la mencionada noción de acto administrativo, contenida en el artículo 7 de la Ley, destaca lo siguiente:
Primero: Consiste en una declaración de carácter general o particular, esta redacción no se adapta a la terminología usada en la Constitución, y discrepa igualmente de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia la cual alude a los actos de efectos generales y de efectos particulares, por lo que el acto como tal no es general ni particular, lo que podemos clasificar de general o particular son los efectos que produce su declaración.
El englobar a los de carácter general en la noción de actos administrativos plantea de inmediato la duda si los Reglamentos pasan a ser considerados como actos administrativos y como tales, sometidos a las disposiciones de la ley, o por si el contrario, los mismos se mantienen fuera de su alcance.
Puede considerarse que los reglamentos no se incluyen en la noción de acto administrativo, la cual si bien comprende a los actos generales no abarca a los actos generales normativos, la noción de acto administrativo queda limitada a los actos individuales y a los actos generales no normativos.
Una segunda posición consideraría que los reglamentos deben quedar incluidos en la definición de acto administrativo, ya que el legislador no hizo ningún tipo de distinción y no puede ser hecha por el intérprete.
Hildegard Rondón de Sansó entiende que del texto mismo de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos emerge la exclusión de los reglamentos de la noción de acto administrativo, a pesar de la redacción del artículo que intentara definirlo. La clasificación que el artículo 14 hace de los actos no es sustancial sino orgánica, esto es, constituye una clasificación fundada en la jerarquía del órgano del cual el acto deriva y en razón de ello, no se clasifica el contenido mismo del acto, lo cual permite considerar que si bien todo reglamento del Poder Ejecutivo Nacional tendrá la forma de decreto, no todo decreto constituye reglamento (2.011:50)
Segundo: en lo referido al origen del acto administrativo, tal y como hicimos referencia anteriormente, a los efectos de la Ley debe ser dictado por un órgano de la Administración Publica.
Tercero: "de acuerdo a las formalidades" lo anterior evidencia su sometimiento al Principio de la Legalidad, en sus dos manifestaciones formal y sustancial.
Cuarto: En cuanto a su contenido, el acto administrativo es como lo indica la definición legal, una declaración, es decir, una manifestación de voluntad, de conocimiento o de juicio, y cuyo contenido puede ser muy variado, siempre dentro de las facultades atribuidas a la Administración, de orden sancionatorio, autorizatorio, facultativo. Limitativo, etc.
Clasificación de los actos administrativos
Siguiendo con la metodología utilizada se acoge la clasificación de los actos administrativos, con base a la Ley, en el entendido de que existen muchas clasificaciones en nuestro derecho positivo, no siendo el interés de este trabajo iniciar una discusión sobre la validez de las mismas, razón esta por la que cabe circunscribirse a la clasificación legal.
Los actos Administrativos según sus efectos
Según el carácter normativo o no de los actos administrativos, estos se clasifican en actos de efectos generales y actos de efectos particulares, acogiendo la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos una primera forma de clasificación de los actos según sus efectos, Esta es la clasificación que acogía la Ley Orgánica de la Corte Suprema de justicia, y que mantiene la Ley del Tribunal Supremo de Justicia, los actos administrativos de efectos generales, son aquellos de contenido normativo, es decir que crean normas que integran el ordenamiento jurídico; en cambio, los actos administrativos de efectos particulares, son aquellos que contienen una decisión no normativa, sea que se aplique a un sujeto o a varios sujetos de derecho. La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos identifica a los actos administrativos de efectos generales cuando en su artículo 13 establece: "Ningún acto administrativo podrá violar lo establecido en otro de superior jerarquía; ni los de carácter particular vulnerar, aun cuando fueren dictados por autoridad igual o superior a la que dictó la disposición general" (subrayado nuestro). En esta disposición, al prescribir que un acto administrativo de carácter particular no puede vulnerar lo establecido en una disposición normativa de carácter general, lo que está señalando es que un acto administrativo de efecto particular no puede derogar uno de efecto general, acogiéndose igualmente en la norma el Principio de la inderogabilidad singular de los reglamentos o de los actos administrativos de efectos generales.
Hildegard Rondón de Sansó, afirma que esta norma tiene una redacción contradictoria de las reglas de la generalidad y de la jerarquía, cuando expresa que de la atenta lectura de esta disposición y su análisis combinado con las que establecen la jerarquía de los actos administrativos, nos revelan que en realidad han sido establecidas dos reglas de aplicación:
Primera regla: Los actos administrativos han de atender a la jerarquía establecida, en forma tal que los de menor rango no pueden derogar a los de rango superior...
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