El derecho a la autonomia de los pueblos indigenas en Venezuela.

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RESUMEN

La mayoría de los derechos individuales y colectivos reconocidos a favor de los pueblos indígenas quedaron bien definidos en la Constitución Bolivariana de Venezuela; sin embargo, el alcance del derecho a la autonomía, como expresión del derecho a la autodeterminación de los pueblos, quedó plasmado de manera ambigua. Por esta razón, consideramos que la figura del Municipio Indígena viene a ser la expresión jurídico-política que más se ajusta a las aspiraciones de autonomía de los pueblos autóctonos dentro del Estado Nacional. Como antecedentes históricos, se podría señalar que en la ¿poca colonial existieron unos espacios autonómicos llamados "Municipalidades de los Naturales", que implicaban un fuero especial de los pueblos indios, donde podría desarrollar sus propios gobiernos, elección de sus autoridades naturales y aplicar sus propias leyes para resolver sus conflictos. Este trabajo pretende buscar fórmulas viables que sirvan para reforzar la autonomía dentro de los espacios político-territoriales (hábitats), para lograr un verdadero desarrollo de los pueblos y comunidades indígenas.

Palabras claves: Autodeterminación, Autonomía, Autogestión, Municipio Indígena.

Introducción.

Antes de entrar a definir el significado y alcance del derecho a la autodeterminación de los pueblos, nos parece conveniente y necesario aclarar su distinción con otros dos términos, los de autonomía y autogestión, por cuanto los mismos son utilizados muchas veces con la misma connotación que el primero y, sin embargo, cada uno representa un concepto distinto. En el Encuentro de Expertos de las Naciones Unidas reunidos en Nuuk (Groenlandia, 1991) se reconoció formalmente que los pueblos indígenas "... son históricamente autogobernables, con su propia lengua, culturas, leyes y tradiciones", y quedaron bien definidos conceptualmente los términos de autonomía y/o autogobierno y autoidentificación, como elementos propios y distintos entre sí del derecho de autodeterminación de los pueblos.

Por lo tanto, el derecho a la libre determinación o autodeterminación de todos los pueblos --como concepto global--, viene a ser el derecho que tienen todos los seres humanos a perseguir su desarrollo material, cultural y espiritual como grupo social, es decir, controlar su propio destino y el cual se manifiesta "externamente" a través de la autonomía y la autogestión de cada uno de los pueblos. La autonomía, llamada también autogobierno, está referida directamente con la independencia político-administrativa de las naciones que conlleva el derecho a dirigir sus asuntos según sus propias leyes, mientras que la autogestión se vincula con los mecanismos de desarrollo implementados por la creatividad de cada pueblo, utilizando sus propios medios, para su supervivencia económica y cultura (1). Por ello, este último término se equipara al de "autodesarrollo".

1. El derecho no reconocido: La libre determinación de los pueblos indígenas.

El derecho a la libre determinación de los pueblos apareció enunciado por primera vez como principio general en la Carta de las Naciones Unidas de 1945. Posteriormente, fue desarrollado y definido en el Primer artículo de cada uno de los dos Pactos Internacionales sobre Derechos Civiles y Políticos y los Económicos, Sociales y Culturales. (2) También existen dos resoluciones de la Asamblea General de Naciones Unidas que consagran este derecho: la primera, la Resolución 1514 (XV) de la Declaración sobre la Conseción de la Independencia de los países y pueblos coloniales, de 1960; la segunda la Resolución 2625 (XXV) de 1970, es una declaración que trata sobre los principios de Derecho Internacional referentes a las relaciones de amistad y cooperación entre los Estados.

Estas normas internacionales que reconocen este principio como un derecho fundamental de un pueblo, son de suma importancia por cuanto de éste dependen la existencia de los demás derechos y libertades. (3) Para los indígenas, este derecho implica además el ser considerados como pueblos y no como poblaciones y/o minorías étnicas.

Aunque este derecho no fue concebido a propósito de las reclamaciones de los pueblos amerindios (4), en el Estudio de Naciones Unidas sobre el Problema de la Discriminación contra las Poblaciones Indígenas de 1987, el relator especial reconocía la importancia de este derecho como condición básica para que los pueblos indígenas pudieran disfrutar de sus derechos fundamentales, toda vez que garantiza la "... especificidad étnica a las generaciones futuras" (párrafo 269). Igualmente, en el párrafo 270 se puntualizó lo siguiente: "... los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación que les permita continuar una existencia digna y consecuente con su derecho histórico de pueblos libres" (5).

En este sentido, el artículo 119 de la Constitución Bolivariana reconoce por primera vez la autonomía organizativa social, política y económica de los pueblos indígenas, al establecer lo siguiente: "El Estado reconocerá la existencia de los pueblos y comunidades indígenas, su organización social, política y económica, sus culturas, usos y costumbres, idiomas y religiones, así como su hábitat ... para desarrollar y garantizar sus formas de vida ...". En el mismo orden, el artículo 121 del texto constitucional establece que los pueblos indígenas "tienen el derecho a mantener y desarrollar su identidad étnica y cultural".

Este derecho tiende a confundirse e identificarse con el Derecho al Desarrollo, pues implica que los demás Estados nacionales reconozcan que los pueblos indígenas puedan decidir democráticamente respecto a los valores, objetivos, prioridades y estrategias que presidirán y orientarán su propio desarrollo, como sociedades distintas que son (6). En este sentido, preferimos hablar de derecho a la autodeterminación de los pueblos indígenas, pues abarca en su globalidad al segundo.

Para los pueblos indígenas en particular, por considerarse que son sociedades distintas a las que ahora ocupan sus territorios, el derecho a la autodeterminación abarca la relación con los Estados en los que viven, dentro de un espíritu de coexistencia con otros ciudadanos, y libremente persiguen su propio desarrollo económico, social, cultural y espiritual en condiciones de libertad y de dignidad.

Ahora bien, el punto álgido de discusión en el debate constituyente fue la utilización del término "pueblos", (7) pues el General Francisco Visconti, miembro de la Comisión de Defensa, asomó el peligro de este reconocimiento, pues "... sería crear un Estado dentro de otro Estado". (8)

Por su parte, algunos constitucionalistas venezolanos pensaron que el término "nación indígena" se inclinaba "... a un uso interventor en detrimento de la integridad de la unidad nacional" (9). Sin embargo, una Comisión mixta integrada por los representantes de los pueblos indígenas y miembros de la Comisión de Seguridad y Defensa de la Asamblea acordó la aprobación de una cláusula de salvaguarda que se integró al texto del artículo 126 y la cual estableció lo siguiente:

"Los pueblos indígenas, como culturas' de raíces ancestrales, forman parte de la Nación, del Estado y del pueblo venezolano como único, soberano e indivisible. De conformidad con esta Constitución tienen el deber de salvaguardar la integridad y la soberanía nacional. El término pueblo no podrá interpretarse en esta Constitución en el sentido que se le da en el derecho internacional" (10).

Con esta norma el Constituyente dejó claro que los pueblos indígenas no tienen una autodeterminación en términos absolutos sino una autonomía relativa, a través de la participación política consagrada en el artículo 125, debido a la limitación legal establecida en dicha norma y de la cual se hablará más adelante. De hecho, la exposición de motivos de la nueva Constitución (11) reafirma que el pueblo venezolano es "único, soberano e indivisible" y que los pueblos indígenas forman parte de la sociedad nacional, entendiendo que el término "pueblo" sólo significaba el reconocimiento "de su identidad específica, de las características sociales, culturales y económicas que les son propias y que los diferencian del resto de la sociedad ... ", sin ninguna implicación de carácter internacional.

Por supuesto, debemos insistir que el derecho a la autodeterminación que exigen nuestros pueblos indígenas no requiere de la estructura occidental para salvaguardar su identidad, organización social, cultura y demás valores: lo único que piden es respeto por sus derechos colectivos, sus tierras y la misma subsistencia.

De manera pues, que el tema de la autodeterminación parece haber sido el tema más polémico entre los representantes del gobierno y los pueblos indígenas, y por eso fue uno de los derechos olvidados en la nueva Constitución.

2. La autonomía y/o autogobierno.

De acuerdo a Willemsen, el tema de la autonomía es el que nos permite buscar el verdadero espacio mediante el cual los pueblos indígenas pueden ubicarse dentro de las diferentes estructuras estatales (Estado Unitario, Federal, Regional o Autonómico), como entes político-territoriales. (12) En este mismo orden de ideas, Ayala Corao sostiene que la autonomía de los entes político-territoriales descentralizados dentro del orden estatal, implica la organización de entes independientes a través de los cuales los miembros de la federación ejercen sus propias competencias (legislativas, ejecutivas y judiciales), dentro de los límites establecidos en la Constitución. En consecuencia, puede admitirse que dentro de la Teoría Federal, la estructura del Estado debe responder a la necesidad de integración de unidades autónomas dentro de una unidad superior. (13) En pocas palabras,

"... la organización federal es particularmente adecuada para salvaguardar la existencia de naciones culturales...

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