Régimen laboral del Funcionario Público
| Autor | Carlos De Buen Unna |
| Cargo | Profesor de Derecho del Trabajo Universidad Iberoamericana (México). Miembro de la Sociedad Mexicana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social |
| Páginas | 183-212 |
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Régimen laboral del
Funcionario Público
Carlos De Buen Unna
Profesor de Derecho del Trabajo
Universidad Iberoamericana (México)
Miembro de la Sociedad Mexicana de Derecho del
Trabajo y de la Seguridad Social
III Congreso Internacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Memorias y Comunicaciones.
Revista Derecho del Trabajo n° 7/2009 (extraordinario) 183-212
I. Los derechos humanos en la confrontación entre el derecho
del trabajo y el derecho administrativo
Puede parecer extraño que habiendo transcurrido más o menos un
siglo desde lo que podemos considerar como los orígenes del derecho del
trabajo como disciplina jurídica con cierta autonomía, y quizás un siglo más
desde los del derecho administrativo, sigamos discutiendo en dónde debemos
ubicar a la función pública
Si el derecho del trabajo regula las relaciones de trabajo y entendemos
éstas como la prestación de un servicio personal, remunerado y subordinado
(o por cuenta ajena), la respuesta obvia, al menos para el laboralista, es que
los funcionarios públicos son trabajadores y por lo tanto la función pública
debe estar regulada por el derecho del trabajo. Sin embargo, para el
administrativista la respuesta puede ser igual de obvia, pero en sentido
contrario, pues si el derecho administrativo regula la organización y las
funciones del Estado,1 en la medida en que el funcionario público es parte
Sumario:
I. Los derechos humanos en la confrontación entre el derecho
del trabajo y el derecho administrativo.
II. Antecedentes del derecho del trabajo burocrático en México.
III. La jurisprudencia mexicana.
IV. Los funcionarios públicos.
V. Hacia un derecho del trabajo integral.
1No entraremos en la discusión sobre el ámbito espacial del derecho administrativo: si solamente
comprende a la administración pública o si alcanza también a los poderes legislativo y judicial
y hasta los organismos autónomos. Es obvio que la organización y el funcionamiento de
éstos, requieren de reglas jurídicas y si no fuera el derecho administrativo el que se ocupara
de ellas, tendríamos que ubicarlas en alguna otra rama, lo que ciertamente complicaría nuestro
problema al tener que considerar otras categorías de trabajadores, que lo son del Estado, pero
no de la administración pública. Dejémoslas por ahora dentro de ese alcance más amplio del
derecho administrativo que es, a nuestro parecer, el que mejor responde a su funcionalidad.
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de esa organización -y es precisamente quien lleva a cabo sus funciones-,
luego entonces, la función pública es esencial al derecho administrativo y
debe ser regulada por éste. Parece obvio que por este lado, no nos pondremos
de acuerdo.
El problema va mucho más allá de la confrontación de dos ramas del
Derecho o de una sofisticada discusión doctrinaria, pues la inclusión de la
función pública en el ámbito laboral va de la mano con los principios generales
del derecho del trabajo, destacadamente con su función protectora de los
trabajadores, lo que puede entrar en conflicto con el interés público, que
ciertamente amerita una mayor protección de la que debe darse al funcionario.
Por otro lado, si se deja que el derecho administrativo regule el trabajo de
los funcionarios públicos, es natural que sacrifique derechos laborales
fundamentales, como la estabilidad en el empleo o la asociación profesional,
en aras de proteger al interés público, que encabeza su escala de valores.
En otras palabras, mientras que la típica relación de trabajo representa
problemas potenciales entre los intereses de un trabajador y los de un
empleador particular, la función pública suma a los intereses de los dos
sujetos que participan directamente en la relación -el trabajador y el Estado-
, el interés fundamental de un tercero, el gobernado, quien constituye su
razón de ser y de algún modo es el titular de los derechos asociados a ella.
Sin embargo, nos parece que la discusión de fondo no debiera reducirse
a la que usualmente se presenta respecto de la finalidad lucrativa o cuando
menos económica de la empresa privada y el servicio a la sociedad, como
interés fundamental del Estado. Es, en realidad, mucho más compleja.
Desde una perspectiva teórico política, puede decirse que la institución
de gobierno es la representante del gobernado y que éste es el empleador
último del funcionario, por lo que resulta extraño que a través del poder
legislativo o inclusive de la facultad reglamentaria del poder ejecutivo, se
establezcan reglas para proteger al funcionario frente a los gobernados. No
hay duda de que los intereses del gobernado deben prevalecer sobre los del
funcionario, como se infiere de la vieja sentencia que la Constitución uruguaya
incorporó a su artículo 59: «el funcionario existe para la función y no la
función para el funcionario».
En ello radica la contradicción fundamental que se produce entre la
protección a los trabajadores al servicio del Estado, que idealmente están al
servicio de los gobernados a través de las instituciones de gobierno –en el
más amplio sentido del término2– y la protección al interés público que la
Car los De Buen Unna
2Insistimos en que nuestra discusión da por superada la relativa al ámbito espacial del derecho
administrativo, entendiendo que abarca no sólo las tareas de la administración pública, sino
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